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近日，民政部、中央政法委、公安部等11部门出台《关于开展生活无着的流浪乞讨人员救助管理服务质量大提升专项行动的通知》(以下简称《通知》)。

《通知》指出，各地要围绕照料服务达标、救助寻亲、街面巡查和综合治理、落户安置、源头治理、救助管理干部队伍素质提升六个方面开展专项行动，在关键环节上建机制、压责任、提质量、优服务，进一步完善救助管理工作体制机制，推动建立更加成熟、更加定型的新时代救助管理服务体系。

疫情暴发后，各地积极为流浪乞讨人员提供救助管理服务，在疫情防控的同时，更好地保护弱势群体。《通知》的出台对于进一步提升流浪乞讨人员救助管理服务质量具有积极意义。

全面开展照料服务

充分彰显社会进步

今年2月，为了确保疫情防控不留空白，同时也为了帮助流浪乞讨人员度过寒潮，上海警方会同各区民政、城管、卫健委等多部门，对流浪乞讨人员开展集中摸排、救助行动。

2月25日，湖北省新型冠状病毒感染肺炎疫情防控指挥部发出通告，对滞留在湖北、生活存在困难的外地人员等提供救助服务。对因离鄂通道管控滞留在湖北、生活存在困难的外地人员，由当地政府及有关方面提供救助服务。

太原科技大学法学院院长郭相宏认为，《通知》要求大力提升流浪乞讨人员救助管理服务质量，是进一步完善社会保障、有效维护流浪乞讨人员基本权利的重要举措。社会保障能够确保公民最低生活标准，是公民依法享有的一项基本权利，对诸如流浪乞讨人员这样的弱势群体提供帮助，将其全面纳入社会保障范畴，提供社会救助管理服务，是履行政府相关责任、给予人道主义关怀的表现，也是一个国家社会文明不断进步的表现。

《通知》指出，全面开展照料服务达标行动。各地要集中部署开展救助管理和托养机构安全隐患排查行动。

郭相宏认为，根据《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》(以下简称《管理办法》)有关规定，救助站主要为受救助人员提供食物、住处、治病、联系亲属、提供交通费等措施，这些措施大多带有临时性、过渡性。《通知》扩大了对流浪乞讨人员的救助范围，除了上述救助措施之外，还提出要按照“站内照料是常态、站外托养是例外”的原则，强化站内照料职责，有步骤、分批次开展托养人员站内接回工作，设施设备或人员不足、无法提供照料服务的救助管理机构，可以通过政府购买服务方式引入专业力量参与工作，提升站内照料服务水平。

“‘全面开展照料服务达标行动’对于保障当前流浪乞讨人员的生活具有重要作用，对于今后从根本上解决一些流浪乞讨人员的生活问题，也会起到积极作用。”郭相宏说。

中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧认为，“全面开展照料服务达标行动”可以更好地救助流浪乞讨人员，但在落实过程中要注意一个重要问题，即如何让一些真正需要帮助的人愿意接受帮助，以及如何查找到他们的信息。有些流浪乞讨人员或者生活暂时没有着落的人员，不愿去救助站接受救助，因为这样似乎就意味着默认了流浪乞讨人员的身份。

运用科技手段救助

掌握身份流动路径

《通知》指出，大力开展救助寻亲服务行动。各地要以“大爱寻亲，温暖回家”为主题集中开展救助寻亲专项行动，民政部门要会同公安部门，通过DNA比对、人像识别等方式甄别滞留人员身份信息，本级权限无法核实的，由民政部门汇总逐级上报后，再报请同级公安部门进一步核查甄别。

今年3月，广州市公安局新闻办公室发布通报：增城警方在上级公安机关的指挥和梅州警方的支持配合下，经过十几年的不懈努力，终于寻找回15年前在增城被拐的少年申某。据了解，警方对申某父子进行了DNA比对，结果显示匹配度完全吻合。

唐钧认为，《通知》提出，对滞留超过1个月的受助人员，救助管理机构要根据寻亲进展情况对其在全国救助寻亲网、“头条寻人”等平台的寻亲信息进行更新完善。既有助于帮助流浪乞讨人员找到亲人，也有助于维护社会和谐稳定。通过DNA比对、人脸识别等现代科技手段来帮助流浪乞讨人员寻亲，就目前的科技水平而言是完全可以做到的，也充分体现出科技发展对于推动社会进步的积极意义。

郭相宏也认为，大力开展救助寻亲服务行动，是从根本上救助流浪乞讨人员的有效办法。“流浪乞讨人员找到亲人后，将重新享受亲情温暖，医治心灵创伤，还会从此结束流浪乞讨生活，走上自食其力、回归社会的道路。”

《通知》指出，流出地救助管理机构要建立返乡人员信息台账，流入地救助管理机构要通过书面形式将返乡受助人员信息反馈流出地救助管理机构(未设立救助管理机构的，反馈至当地民政部门)。

郭相宏认为，随着科技不断发展，特别是大数据为实现流浪乞讨人员的信息化管理提供了极大便利。流出地和流入地都掌握流浪乞讨人员相关信息，是确定流浪乞讨人员身份和流动路径的重要措施。流浪乞讨人员的一个重要特征是身份不明，有的是客观不知，有的是主观隐瞒。如果能够确定流浪乞讨人员的身份、流入地、流出地等信息，对于为其提供救助、劝返回乡、安置就业等都很有帮助。

发动群众救助举报

自食其力回归社会

《通知》指出，持续开展街面巡查和综合治理行动。公安机关、城市管理部门和其他有关行政机关要按照职责分工履行街面巡查职责。救助管理工作领导协调机构要研究制定配套措施，明确未成年人、老年人、精神障碍患者等特殊救助对象转介处置程序，利用城市网格化、数字化管理平台，发动乡(镇、街道)、村(居)民委员会等基层工作力量，动员社会工作服务机构、公益慈善组织、志愿服务组织、公交(出租车)司机等积极参与，制定常态化、制度化街面巡查制度，建立覆盖全面、协同到位、服务及时的救助管理网络。要强化街面治安综合治理，依法依规处理违反治安管理、城市管理等规定的行为，有效减少“强行讨要”“职业乞讨”等不文明现象。

“‘强行讨要’‘职业乞讨’利用人们的爱心和同情心，借此不劳而获，有违社会公平公正，助长好吃懒做的不良风气。某些‘强行讨要’‘职业乞讨’行为有组织化，扰乱了社会治安，甚至侵犯了其他公民的合法权利。《通知》的出台对于遏制此类行为，进一步维护社会治安、净化社会风气、提升市容市貌等，具有积极意义。”郭相宏说。

唐钧认为，要根据《通知》有关要求，发动群众认识到社会救助的重要性，使“暂时生活无着可以寻求救助站的帮助”，成为像“有困难找民警”这样被大众熟知的求助方式。当人们遇到流浪乞讨人员时，主动提供帮助，如拨打救助热线电话，为其寻求来自政府的救助，让那些真正需要帮助的人得到帮助。“强行讨要”“职业乞讨”在有些情况下属于诈骗行为，应当不断减少这种行为，对此也需要做好宣传工作，发动群众举报治理，让群众及时甄别这类行为。

《通知》指出，集中开展落户安置行动。各地要集中开展一次长期滞留人员落户安置行动。

“为流浪乞讨人员集中落户安置，可以解决流浪乞讨人员的长期生活问题，为他们自食其力、回归社会提供较好保障。”郭相宏说，“提供救助是为了使流浪乞讨人员获得基本生活保障，能够自食其力、回归社会，提高生活品质，重塑人格尊严，这是社会救助的根本目的，也是《通知》及专项行动所追求的目标。”

唐钧认为，在帮助流浪乞讨人员返乡后，后续救助安置工作也需及时跟进，从根本上施策，让流浪人员有稳定的生活保障，不再继续出来流浪乞讨。

现有法规尚需完善

社会救助立法提速

目前，关于流浪乞讨人员救助管理服务，法律制度层面还有些地方需要进一步完善。

郭相宏认为，对流浪乞讨人员的救助管理要实行城乡全覆盖。《管理办法》的适用范围主要是城市的流浪乞讨人员。虽然从流浪乞讨人员分布范围来看，城市占大多数，但城市之外也有不少流浪乞讨人员。有的农村地区没有救助机构，当地流浪乞讨人员难以获得政府提供的救助。《通知》将全国范围内的流浪乞讨人员都纳入救助范围，使得城市之外的流浪乞讨人员也能够获得救助，这是一个进步。

“应当进一步扩大获得救助的途径。根据《管理办法》有关规定，获得救助主要是两条途径，一是政府有关部门工作人员的主动作为，二是流浪乞讨人员向救助站求助。政府有关部门主要是公安机关等部门，《管理办法》规定‘公安机关和其他有关行政机关的工作人员在执行职务时发现流浪乞讨人员的，应当告知其向救助站求助’。《通知》要求，‘公安机关、城市管理部门和其他有关行政机关要按照职责分工履行街面巡查职责’，加大了民政部门等行政机关主动作为的力度，有利于更好地保护流浪乞讨人员的合法权益。”郭相宏说。

唐钧认为，对于一般的流浪乞讨人员而言，《管理办法》是可以发挥作用的，但对于从事“强行讨要”“职业乞讨”等行为的人群，要想发挥《管理办法》的作用可能有一定难度。当政府对此类人群进行救助安置后，他们可能会再次从事“职业乞讨”行为，因为他们需要的不是通常意义上的救助安置，而是从事“职业乞讨”行为所获得的可观收入。对于此类人群，还需要进一步深入调查，研究针对性、操作性较强的应对之策。

郭相宏认为，目前，我国还没有社会救助法，有关社会救助的行政法规是2003年出台的《管理办法》和2014年出台的《社会救助暂行办法》(以下简称《暂行办法》)。《暂行办法》的救助范围明显扩大，已经不限于流浪乞讨人员，主要包括最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、教育救助、住房救助、就业救助和临时救助七种救助措施。但行政法规的效力低于法律，在一定程度上制约了社会救助工作的具体实施。

据了解，社会救助法已被列为本届全国人大常委会立法规划的一类立法项目，并明确由全国人大社会建设委员会负责联系起草工作。

“疫情防控期间，有些外地人因武汉封城而无法回家，有的人流落街头。依据现有的《管理办法》和《暂行办法》，这些人却不在救助范围之列。因而，建议进一步扩大社会救助范围，将因突发公共事件需要救助的情形，列入法定救助范围之内。《通知》的出台就和滞留武汉外地流浪人员有一定关系。”郭相宏说。

郭相宏认为，此次专项行动将持续到2021年6月，一年多的时间应该可以积累很多有益经验，可以将《通知》和专项行动的经验进一步常态化、法治化。对包括流浪乞讨人员在内的社会弱势群体进行救助，不能仅靠专项行动，而是应当常态化、法治化，将各项有利于救助流浪乞讨人员及其他社会弱势群体的做法，体现在今后社会救助立法中，进一步提高我国社会保障水平，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，走出一条依靠法治救助弱势群体、改善社会民生的清晰路径。

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